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導(dǎo)讀

我們面臨的大背景是城市化，城市人口不斷增加。我們能為新增人口提供什么樣的城市空間、什么樣的生活和就業(yè)？我們的城市怎樣規(guī)劃？答案就在于規(guī)劃師需要觀察城市的發(fā)展，了解城市的發(fā)展規(guī)律。

2016年5月9日，第四屆清華同衡學(xué)術(shù)周在北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院正式開幕，本屆學(xué)術(shù)周以“新視野，新規(guī)劃：管理與實(shí)施下的城市規(guī)劃”為主題，邀請了孫安軍、蔡玉賀、孫雪東、李鐵、尹稚等五位不同背景的專家代表，圍繞論壇主題做了精彩的主旨報(bào)告。

李鐵 國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任

本期內(nèi)容分享國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心李鐵主任的主旨報(bào)告《規(guī)劃要尊重城市發(fā)展規(guī)律》，以饗讀者。

一、正確理解城市的成本

1.城市空間形態(tài)蔓延的成本——城市沿著邊界向外擴(kuò)張是城市發(fā)展的一個基本規(guī)律。

很多講話提到城市要避免攤大餅的模式。但是，比較世界特大城市可以發(fā)現(xiàn)，它們都是遵循著城市沿著邊界向外擴(kuò)張這一基本規(guī)律。理想的空間形態(tài)遵循著最低成本的原則，而沿著邊界向外擴(kuò)張恰恰是最低成本的。只有在達(dá)到一定規(guī)模之后才沿著交通線路形成樹枝狀的發(fā)展趨勢。大量的城市規(guī)劃提出要避免攤大餅的模式，這個觀點(diǎn)是有待商榷的。

2.新區(qū)開發(fā)距離的成本——新區(qū)和城市的距離不應(yīng)太遠(yuǎn)。

很多特大城市周邊都在建設(shè)新區(qū)，而新區(qū)發(fā)展的快慢很大程度源于它們與城市的距離。例如河南鄭東新區(qū)是沿著邊界，甚至沿著中心地帶向外擴(kuò)張，發(fā)展的速度超出我們的預(yù)期。而那些遠(yuǎn)離城市的新區(qū)，與城市相距幾十公里甚至更遠(yuǎn)，且規(guī)劃面積大，新區(qū)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，落后于預(yù)期。這里可以參考日本提出的數(shù)字：新區(qū)和新城不能超過大城市中心30公里。

3.新區(qū)建設(shè)規(guī)模的成本——規(guī)劃必須考慮土地、投資和基礎(chǔ)設(shè)施的成本。

新區(qū)規(guī)劃面積過大將帶來土地、投資和基礎(chǔ)設(shè)施的閑置。以唐山的曹妃甸生態(tài)城和廣州的南沙新區(qū)為例，它們都投入了大量的資金，建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，而發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)差距較大。所以，我們在研究規(guī)劃的時候必須明確：規(guī)劃是有成本的，城市建設(shè)是有成本的。

4.城市成本的大幅度增加，將給地方政府執(zhí)政帶來巨大問題。

首先，城市開始缺乏包容性。我國的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)中，百萬人口城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于歐美國家，而五到二十萬人口城市只相當(dāng)于這些國家和地區(qū)的1/4到1/3。這些百萬人口規(guī)模的城市正在提出低端產(chǎn)業(yè)外遷，城市成本增加了，而規(guī)劃想要的高端產(chǎn)業(yè)形態(tài)已經(jīng)不具備對農(nóng)民工和低收入人口的包容性。

其次，城市產(chǎn)業(yè)缺乏支撐。城市的成本增加，需要產(chǎn)業(yè)支撐，如果缺乏這一支撐，后續(xù)維持將成為很大的問題。

第三，造成資源的浪費(fèi)。在中國除了北上廣深外，很少城市是緊湊的。城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大導(dǎo)致后續(xù)成本的增加。過去我們認(rèn)同的生態(tài)城市模式是視覺生態(tài)城市，而真正的生態(tài)模式是和緊湊型城市有關(guān)的，其核心是低碳，是最大限度地實(shí)現(xiàn)宏觀和微觀上資源的高效配置。

二、規(guī)劃要重視人口結(jié)構(gòu)

大量的規(guī)劃把一個城市理解為一個精英型的城市，是按照高收入，至少是中高收入的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃師自己的理念來規(guī)劃的。但規(guī)劃的核心問題是要面對人口結(jié)構(gòu)的變化，也要面對中國城鎮(zhèn)化的大趨勢，還有很多農(nóng)民要進(jìn)城。在農(nóng)民城鎮(zhèn)化的過程中，規(guī)劃要提供充分的就業(yè)空間，以及與他們就業(yè)水平相適應(yīng)的居住空間和基礎(chǔ)設(shè)施配置。而當(dāng)前規(guī)劃中的城市基礎(chǔ)設(shè)施配置和房地產(chǎn)的開發(fā)模式與這樣的人口增長趨勢是存在矛盾的。

三、規(guī)劃要關(guān)注服務(wù)業(yè)

關(guān)于產(chǎn)業(yè)方面，研究規(guī)劃時往往關(guān)注工業(yè)投資，忽視服務(wù)業(yè)，而城市的發(fā)展規(guī)律往往是以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的。城市的服務(wù)業(yè)在哪里發(fā)展？怎么發(fā)展？有兩類服務(wù)業(yè)，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。我們研究北京“十三五”規(guī)劃的時候提出要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)、要發(fā)展創(chuàng)新空間，而高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展模式往往是勞動密集型的，在這種情況下如何嚴(yán)格控制人口？從產(chǎn)業(yè)角度來說，工業(yè)與服務(wù)業(yè)在城市發(fā)展過程中存在相互替代的過程，既不能丟棄傳統(tǒng)，也要認(rèn)識到高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展具備勞動密集的特點(diǎn)?？墒遣⒉皇撬械囊?guī)劃對這些問題都有深入的分析，而是按照套路來規(guī)劃。

落實(shí)“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展”等理念，實(shí)現(xiàn)城市的治理、管理與創(chuàng)新，必須從城市的細(xì)節(jié)出發(fā)，從人的角度出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)活動的需求出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，城市規(guī)劃才可能在未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程當(dāng)中擔(dān)當(dāng)大任，實(shí)現(xiàn)順暢轉(zhuǎn)型。

（本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)專家審閱）