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4月15日下午，清華同衡學(xué)術(shù)周總體規(guī)劃專場隆重開幕，會(huì)議的主題是“回歸與創(chuàng)新”。在總結(jié)清華同衡相關(guān)實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，會(huì)議圍繞1個(gè)主旨報(bào)告（新時(shí)期總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型）和4個(gè)主題報(bào)告（分別從縣域與鄉(xiāng)村、存量與創(chuàng)新四個(gè)視角），來自北京、上海、深圳、武漢4地的6位專家學(xué)者展開了富有成效和創(chuàng)新精神的學(xué)術(shù)研討，為大家提供了一場學(xué)術(shù)盛宴。

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長?王曉東

一、總體規(guī)劃工作基本價(jià)值與目標(biāo)取向的再定位

宏觀經(jīng)濟(jì)和政策背景的新變化：

不再以粗放消耗環(huán)境、資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長和規(guī)模擴(kuò)張；

不再把城鎮(zhèn)化單純作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“手段”；

嚴(yán)格控制新區(qū)、新城的設(shè)立，嚴(yán)格控制在城市開發(fā)建設(shè)過程中盲目鋪攤子；

嚴(yán)格控制500萬人口以上特大城市的新增“建設(shè)用地”；

逐步從源頭扭轉(zhuǎn)過去“重城輕鄉(xiāng)”、“扶城抑鄉(xiāng)”的宏觀政策導(dǎo)向，釋放鄉(xiāng)村地區(qū)長期被“壓抑”的發(fā)展動(dòng)力和活力；

長期積累的矛盾，倒逼財(cái)政資金投入轉(zhuǎn)向環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施承載能力提升、民生設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域；

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大面積產(chǎn)能過剩，進(jìn)入發(fā)展的拐點(diǎn)，產(chǎn)能過剩行業(yè)、形象工程、政績工程、工業(yè)區(qū)圈地、投資和投機(jī)性房地產(chǎn)等等，將面臨政策的長期持續(xù)打壓；

在當(dāng)前大的政治環(huán)境下，倒逼政府職能必須以更快的速度和節(jié)奏轉(zhuǎn)變，社會(huì)公共管理水平提升、市場決定性作用發(fā)揮、法治社會(huì)構(gòu)建等，將不能只是停留在口號(hào)層面；

經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸常態(tài)，以科技創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的新一輪持續(xù)健康發(fā)展，成為中央和地方各級(jí)政府的重要依賴……

城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的新趨勢、新要求：

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)進(jìn)入不確定性最大、困難最多的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，行業(yè)走向面臨諸多內(nèi)外部壓力和危機(jī)。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體制和機(jī)制，不僅自身面臨著巨大的改革需求，也面臨著來自上、下、左、右政府及部門和社會(huì)的巨大壓力。對(duì)城市總體規(guī)劃工作而言，無論是行政還是技術(shù)層面必須要主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

（3）隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)建設(shè)回歸理性和常態(tài)，規(guī)劃行業(yè)的工作狀態(tài)也必須回歸理性和常態(tài)?？傮w規(guī)劃工作的價(jià)值取向和追求，必須回歸到順應(yīng)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)性、客觀性、合理性、務(wù)實(shí)性、可操作性等方面。

（4）傳統(tǒng)的總體規(guī)劃調(diào)控模式和技術(shù)路徑面臨諸多困境，從政策工具設(shè)計(jì)，到技術(shù)工具研發(fā)，總體規(guī)劃都需要進(jìn)行系統(tǒng)化、多部門、多專業(yè)協(xié)同的改革和創(chuàng)新。

（5）行業(yè)開始高度關(guān)注規(guī)劃機(jī)構(gòu)和規(guī)劃師的職業(yè)操守，行業(yè)管理部門、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)將更加注重行業(yè)自律。

（6）在依法治國、公平公正公開等大環(huán)境下，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)市場將更加開放，市場規(guī)則將逐步重構(gòu)，公開招投標(biāo)、競爭性談判、思路性方案競賽等形式，將成為項(xiàng)目獲取的重要方式。

（7）經(jīng)歷上一輪城鎮(zhèn)化的大躍進(jìn)式擴(kuò)張，城市政府的思維將逐步趨于冷靜和務(wù)實(shí)，對(duì)城市總體規(guī)劃的工作要求也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從過去追求宏大敘事和美好愿景的藍(lán)圖式規(guī)劃，轉(zhuǎn)向更加務(wù)實(shí)，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的在地服務(wù)能力、市情理解深度、政策駕馭能力和實(shí)施把控能力等，將會(huì)有更高的要求。

二、客觀認(rèn)知總體規(guī)劃工作的價(jià)值本原

（一）總體規(guī)劃是落實(shí)上級(jí)政府調(diào)控意圖的抓手，這是其要“上級(jí)”審批的邏輯基點(diǎn)。

首先，我國的“城市”政府，實(shí)質(zhì)上是“區(qū)域型”政府，城市總體規(guī)劃也是國際一般概念下的城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的耦合。城市政府的行政管轄權(quán)并不受限于空間上的“城市地域”范圍。城市政府推動(dòng)的空間向外擴(kuò)張，在沒有上級(jí)政府管控的情況下，是基本不受限的，無論這種擴(kuò)張是整體有利的還是有害的。

其次，當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃管治體系架構(gòu)中，是強(qiáng)勢行政，弱民主、法治和監(jiān)督。城市發(fā)展建設(shè)的重大決策，靠基層民主和法治來監(jiān)督和制約，缺少現(xiàn)實(shí)的政治和社會(huì)環(huán)境。通過上級(jí)政府更大的行政權(quán)力來監(jiān)督和規(guī)制下級(jí)行政權(quán)力的系統(tǒng)性偏差，是現(xiàn)實(shí)下的迫不得已之舉，其中存在很多問題。

第三，城市總體規(guī)劃制定中涉及到的資源、生態(tài)、環(huán)境等要素，具有很強(qiáng)的外部性，單一城市政府的主體利益最大化取向，決定了必須有外部力量對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，以遏制其對(duì)資源環(huán)境的無節(jié)制占用和消耗，遏制城市間的惡性競爭。

關(guān)于城市總體規(guī)劃審批，要討論的不是要不要上級(jí)審批，而是如何按照一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)的原則，來科學(xué)設(shè)定總體規(guī)劃審批內(nèi)容、要求和重點(diǎn)，提高審批效率。否則就會(huì)陷入“按下葫蘆起來瓢”的死循環(huán)。過去30年的躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，正是特定的審批制度，確立了城市總體規(guī)劃在城市層面的規(guī)劃權(quán)威和地位，確立了總體規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)國情下能具有如此的話語權(quán)和影響力。

（二）對(duì)城市而言，總體規(guī)劃是綜合調(diào)控城市中長期發(fā)展建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)（引導(dǎo)）和行為準(zhǔn)則（控制），是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門發(fā)展空間訴求的協(xié)同工作平臺(tái)，是政府和規(guī)劃部門科學(xué)合理配置各類空間資源的政策工具和技術(shù)工具。

現(xiàn)實(shí)中，我們既不能過度夸大總體規(guī)劃的作用，也不能因?yàn)榭傄?guī)出了些問題就輕下“總規(guī)無用”的結(jié)論。在我國政治治理和行政管理體系中，總體規(guī)劃調(diào)控能效范疇有其內(nèi)涵與外延的各種限定，過高地賦予其太多的期望，是不現(xiàn)實(shí)的，過低地貶抑其已發(fā)揮和能發(fā)揮的作用，則是不客觀的。

宣揚(yáng)“總規(guī)無用論”，是在用“總規(guī)什么都能管”的標(biāo)準(zhǔn)，來評(píng)價(jià)總規(guī)的作用。逆向思考一下，從中國過去30年城市快速發(fā)展擴(kuò)張的歷史進(jìn)程，如果沒有總體規(guī)劃的銳意擔(dān)當(dāng)、克艱克難、綜合調(diào)控，我們今天的城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展，會(huì)是一種什么局面！總體規(guī)劃確實(shí)未能杜絕很多問題的發(fā)生，但總體規(guī)劃也確實(shí)遏制了很多問題的發(fā)生或擴(kuò)大，對(duì)發(fā)展中的一些盲目和沖動(dòng)形成了重大的約束和抑制，并在基礎(chǔ)理論與專業(yè)技術(shù)的支撐下，對(duì)城市的健康有序發(fā)展進(jìn)行了全方位引導(dǎo)和調(diào)控。

回顧歷史，立足現(xiàn)實(shí)，面向未來，要用全面的眼光、歷史的眼光、辯證的眼光、發(fā)展的眼光，來客觀認(rèn)知總體規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中的地位和作用。認(rèn)識(shí)的偏差和錯(cuò)誤，會(huì)導(dǎo)致決策和行動(dòng)的偏差和錯(cuò)誤，進(jìn)而從根本上損害城市總體規(guī)劃工作的實(shí)際成效。

三、新時(shí)期總體規(guī)劃工作應(yīng)對(duì)思路

面對(duì)新時(shí)期的新形勢、新任務(wù)、新要求，我們?nèi)绾沃贫ā昂玫目傮w規(guī)劃”？這里所稱的“好的總體規(guī)劃”，應(yīng)基于面對(duì)時(shí)代要求，規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了什么作用，能發(fā)揮什么作用。順應(yīng)城市發(fā)展建設(shè)的不同時(shí)代要求，切實(shí)引領(lǐng)城市持續(xù)健康發(fā)展，永遠(yuǎn)是好規(guī)劃的價(jià)值追求所在?？傮w規(guī)劃工作的技術(shù)邏輯和價(jià)值取向定位，要更多地從實(shí)踐應(yīng)用成效層面，反觀我們應(yīng)該做出怎樣的規(guī)劃。這也是我個(gè)人對(duì)尹稚教授常說的“規(guī)劃是入世的學(xué)問”的一點(diǎn)個(gè)人理解。

針對(duì)當(dāng)前總體規(guī)劃工作面臨的困難和存在的問題，改進(jìn)總體規(guī)劃工作應(yīng)突出兩個(gè)關(guān)鍵詞：一是“回歸”，即回歸城市規(guī)劃基本原理，回歸總體規(guī)劃理性調(diào)控能力范疇；二是“創(chuàng)新”，針對(duì)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展建設(shè)的新問題、新要求，在實(shí)踐中創(chuàng)造性地“應(yīng)用”城市規(guī)劃基本原理和傳統(tǒng)方法，緊扣總體規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、管理、評(píng)估、調(diào)整的整體工作鏈條，適時(shí)、視需創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)和運(yùn)用規(guī)劃技術(shù)工具和政策工具。

作為入世的學(xué)問，對(duì)既有理論與技術(shù)的“創(chuàng)新性應(yīng)用”，是容易被忽視的另一種創(chuàng)新，也是當(dāng)下規(guī)劃行業(yè)最應(yīng)突破的一種創(chuàng)新。我們不缺理論，也不缺實(shí)踐平臺(tái)，但我們?nèi)鄙倥c時(shí)下中國城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐平臺(tái)要求相匹配的創(chuàng)新性、實(shí)用性技術(shù)工具和政策工具。理論和學(xué)術(shù)界確實(shí)在近一、二十年中，步子走得比規(guī)劃院所慢了許多，很多實(shí)用性規(guī)劃技術(shù)工具和政策工具的創(chuàng)新，都出自實(shí)戰(zhàn)派規(guī)劃機(jī)構(gòu)。

從總體規(guī)劃工作轉(zhuǎn)型和提升上，總規(guī)首先要回歸規(guī)劃的基本調(diào)控功能和基本技術(shù)邏輯，一方面強(qiáng)化對(duì)城市整體長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略引導(dǎo)和預(yù)控，另一方面強(qiáng)化空間落地實(shí)施的可行性和適應(yīng)性。從總體規(guī)劃工作調(diào)控內(nèi)容和重點(diǎn)上，要處理好剛性和彈性、政府和市場、政策與技術(shù)的關(guān)系，擴(kuò)展總體規(guī)劃成果的真實(shí)政策價(jià)值和內(nèi)涵?？傮w規(guī)劃成果，要在描繪愿景藍(lán)圖的基礎(chǔ)上，更關(guān)注不同情景下規(guī)劃實(shí)施路徑的設(shè)計(jì)，針對(duì)未來城市發(fā)展的多種可能，留有余地，提高規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性。