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導(dǎo)讀

5月21日，“2018第六屆清華同衡學(xué)術(shù)周”開幕。在上午的“巔峰講壇”上，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授/博士生導(dǎo)師、清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚以“新時(shí)代的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化”為題，從國家宏觀治理層面，對(duì)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的特征和內(nèi)涵進(jìn)行了深入闡述。

十九大報(bào)告明確指出，新時(shí)代的核心問題是社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本性的變化，概括起來就是發(fā)展的“不充分”和“不均衡”，這是未來很長一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要解決的根本問題。與之相應(yīng)的“高質(zhì)量城鎮(zhèn)化”，目前的討論往往關(guān)注諸如“基礎(chǔ)設(shè)施”、“公共服務(wù)”等技術(shù)細(xì)節(jié)問題。而中國真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，需要回到對(duì)社會(huì)核心矛盾的關(guān)注和化解。由此，“高質(zhì)量城鎮(zhèn)化”與國家整體空間治理戰(zhàn)略重新布局，以及空間規(guī)劃體系的再造，都有相對(duì)密切的關(guān)系。

一、重構(gòu)國土空間治理體系

回顧發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過建立“一體化”的國土空間治理模式，把空間資源進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理是必然選擇。而在具體路徑上，通過立法、規(guī)劃和管理之間的相互配合，構(gòu)建層級(jí)清晰、分工明確的國土空間治理體系；通過覆蓋國土全域的空間綜合管理方式，引領(lǐng)國土開發(fā)建設(shè)，也是大家達(dá)成的共識(shí)。

中國作為廣域大國，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間治理體系對(duì)解決整體不均衡問題，無疑具有更大的促進(jìn)作用。但其中有一點(diǎn)需要注意：行政區(qū)劃跟真實(shí)意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃有區(qū)別。由于我國強(qiáng)行政體制特征，目前遺留了大量經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃不匹配的矛盾。

而從未來發(fā)展來看，弱化行政邊界的限制，以真實(shí)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃為基礎(chǔ)，劃定一系列的特殊政策區(qū)域，將行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)環(huán)境區(qū)劃結(jié)合，才能真正推動(dòng)國土空間治理體系走向區(qū)域差異化、動(dòng)態(tài)化和多樣化。

二、區(qū)域內(nèi)部空間治理推動(dòng)協(xié)同發(fā)展

1. 自上而下——國家層面差異化政策導(dǎo)向

國家層面應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到：區(qū)域空間單元屬于不同類型的集群，需要配套差異化的區(qū)域策略。均衡不等于空間資源均質(zhì)化，正如西部大開發(fā)絕不意味著在西部可以重建“深圳”與“上海”，它承擔(dān)的國土職責(zé)與東部地區(qū)有本質(zhì)差異，需要從國家層面進(jìn)行宏觀調(diào)控。

2. 自下而上——多元主體聯(lián)動(dòng)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)

通過建立政府以外的多主體聯(lián)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，解決區(qū)域發(fā)展中的各類問題。在目前市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置模式下，多樣化、非政府主體的積極參與是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。從筆者參與的三輪“長三角區(qū)域規(guī)劃”研究來看，參與角色的多元化正在逐漸成為非常顯著的特征，也是整個(gè)區(qū)域規(guī)劃具備可實(shí)施性的關(guān)鍵。這里的多元主體聯(lián)動(dòng)不僅僅是城市之間的協(xié)議和聯(lián)盟，而是參與地區(qū)建設(shè)的市場(chǎng)力量形成各種類型的協(xié)議、契約與聯(lián)盟。

三、大都會(huì)地區(qū)高密度發(fā)展

在自然資源保護(hù)和背景條件的制約下，中國真正適于高強(qiáng)度城鎮(zhèn)化的地區(qū)非常有限，我們面對(duì)的是目前亞洲國家面臨的普遍問題——高密度人居環(huán)境下如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展與舒適、發(fā)展與保護(hù)之間的平衡。

1. 不能以“戰(zhàn)術(shù)級(jí)”的失誤否定“戰(zhàn)略級(jí)”的方向

中國特大城市陸續(xù)出現(xiàn)的“大城市病”并不是戰(zhàn)略級(jí)的錯(cuò)誤，很多是空間擴(kuò)展模式的戰(zhàn)術(shù)級(jí)錯(cuò)誤，與政策制定的具體歷史階段有直接關(guān)系。比如，深刻影響我國城市規(guī)劃領(lǐng)域的雅典憲章，在其五六十年代的高潮過去后才逐步影響中國，而當(dāng)時(shí)主流的發(fā)展路徑和發(fā)展策略已經(jīng)遠(yuǎn)離雅典憲章，我國當(dāng)時(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)與憲章發(fā)布的年代也已經(jīng)有巨大的時(shí)空差距。

2. 抓住新型城鎮(zhèn)化契機(jī)，進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國未來一段時(shí)間，將在三四十年內(nèi)完成2~3億人的城市化進(jìn)程，仍然需要完成大規(guī)模的空間建設(shè)，這也是中國進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)。

首先，需要實(shí)現(xiàn)單級(jí)集中向多心多核的轉(zhuǎn)變，既要認(rèn)識(shí)到大都會(huì)地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地域聚集作用，同時(shí)也要防止單級(jí)過度聚集，實(shí)現(xiàn)功能和人口在一定地域內(nèi)的疏解。

其次，通過前瞻性、動(dòng)態(tài)更新的城市圈規(guī)劃應(yīng)對(duì)大都會(huì)地區(qū)的空間治理，為人口和功能疏解及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)?；诖髷?shù)據(jù)分析，可以看出中國尚未進(jìn)入城市群發(fā)展階段。除了一兩個(gè)地區(qū)之外，絕大部分地區(qū)談?wù)摮鞘腥憾紴橹^早?，F(xiàn)階段的區(qū)域協(xié)同首先是解決國家中心城市為核心的都市圈范圍內(nèi)的均衡發(fā)展問題。

第三，通過規(guī)劃、立法等嚴(yán)格管控措施，集中保留大面積的自然生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)城市與自然和諧共生。生產(chǎn)、生態(tài)、生活的“三生空間”，作為政治口號(hào)可以，但作為嚴(yán)格的土地利用分類，則需要回到科學(xué)本源，把理想的政治口號(hào)變成技術(shù)上可規(guī)范、可操作，可與產(chǎn)權(quán)制度掛鉤，與具體責(zé)任人掛鉤的科學(xué)土地利用分類上。

3. 通過社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)和諧高密度集聚

中國作為高密度生存的國家，必須提高建設(shè)強(qiáng)度，推進(jìn)土地混合使用，提升土地利用效率。只有城市聚集到一定程度才能真正實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和生態(tài)友好，而中低密度擴(kuò)展的方式將引發(fā)進(jìn)一步的能源和土地資源過度消耗。

高密度地區(qū)的空間治理，難以完全通過自上而下的途徑解決。當(dāng)今中國的大城市，除了空間集聚過于嚴(yán)重外，社會(huì)治理單元也高速發(fā)展。而如何建立可以有效管控的城市社區(qū)單元，通過自上而下的空間資源調(diào)控和自下而上的多元主體參與的社區(qū)治理來解決社會(huì)問題正日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)高度擁擠環(huán)境下的和諧氛圍，社區(qū)治理的作用不容小視。

四、中國特色的鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興并不是中國特有問題。很多發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷城市化高潮后，普遍推出過國家級(jí)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村向自然和諧、生態(tài)安全、以人為本、可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)代價(jià)值觀轉(zhuǎn)型。

1. 以空間屬性為核心，轉(zhuǎn)變城市與鄉(xiāng)村的接軌方式

我國在這一領(lǐng)域進(jìn)行過較多探索，但從實(shí)際情況看，究竟城鄉(xiāng)邊界如何劃定，尚未形成成熟的方案。而錯(cuò)誤或者不科學(xué)的邊界劃分將影響城鄉(xiāng)之間的資產(chǎn)分配和資產(chǎn)利益的二次分配。

2. 以核心價(jià)值為導(dǎo)向，推動(dòng)城鄉(xiāng)差異化發(fā)展

是否要實(shí)現(xiàn)所謂城鄉(xiāng)同地同質(zhì)、同區(qū)位、同權(quán)力，需要慎重研究。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)在推動(dòng)的城鄉(xiāng)絕對(duì)同權(quán)，可能會(huì)在國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興運(yùn)動(dòng)中帶來非理性的圈地高潮。未來農(nóng)村土地價(jià)值會(huì)高于城市土地價(jià)值，在精品建造、環(huán)境友好、文化傳承方面將發(fā)揮更有效的作用。而知識(shí)階層和富裕階層，可能重新選擇鄉(xiāng)村定居，由此，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，而歷史上有價(jià)值的鄉(xiāng)村遺產(chǎn)也正是這些人創(chuàng)造的。

3. 中國鄉(xiāng)村發(fā)展的時(shí)代特殊性

中國的鄉(xiāng)村振興，因?yàn)闀r(shí)代變革也帶來額外的挑戰(zhàn)——與自然保護(hù)結(jié)合，與現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用結(jié)合，與食品安全保障體系結(jié)合，以及與新一代農(nóng)民培養(yǎng)計(jì)劃結(jié)合，而這些都涉及到根本性的農(nóng)業(yè)公共體制變革問題。

美國的鄉(xiāng)村發(fā)展模板是與美國的自然條件、工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)的，強(qiáng)調(diào)的是規(guī)模、效益與產(chǎn)量，而這個(gè)模式在當(dāng)今的技術(shù)條件下是否仍是唯一解？另一方面，中國極度復(fù)雜的地形地貌，也難以全盤推進(jìn)美國式的大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)。甚至在電商時(shí)代，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能否重新煥發(fā)全新的生命力，都值得關(guān)注和探討。

4. 差異化的社會(huì)公共產(chǎn)品供給

隨著農(nóng)村空間單元功能的多樣化，大量農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)不是以農(nóng)業(yè)為主體，而是承載多元化的城鄉(xiāng)復(fù)合功能。而一直以來，鄉(xiāng)村地區(qū)無差別化的社會(huì)公共產(chǎn)品供給，勢(shì)必產(chǎn)生一系列問題。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多：劇院變成家具城，文化站變成麻將館。公共服務(wù)的均等化，絕不等于簡單的設(shè)施資源均等化和設(shè)施布局均勻化。

5、 適合鄉(xiāng)村的社區(qū)治理模式

我國土地使用制度的二元結(jié)構(gòu)和基層政權(quán)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃必然實(shí)行的兩套機(jī)制和體制，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的組織和自治模式也會(huì)走上完全不一樣的道路。簡單地把城市規(guī)劃改成城鄉(xiāng)規(guī)劃絕不意味著所有的方法論和技術(shù)支撐就得到解決了，城鄉(xiāng)治理模式無法照搬。因此，將國有土地管理和三農(nóng)（大農(nóng)業(yè)部）的管理切開就非常有異議，在此基礎(chǔ)上，探索一套真正適合農(nóng)村基層的行政模式，適合農(nóng)村集體土地所有制的規(guī)劃建設(shè)方式，是未來面臨的艱巨任務(wù)。

五、多元化舊城更新

城市既有存量土地的復(fù)興，將從簡單的物質(zhì)環(huán)境的更新，走向街區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的全方位復(fù)興。在這樣的背景下，建立公租房制度、改善居民住房條件是首要問題，需要全新的制度設(shè)計(jì)。運(yùn)用法律、規(guī)劃與財(cái)政等工具，推動(dòng)城市文化和遺產(chǎn)保護(hù)，形成城市發(fā)展新動(dòng)力，而不是一味通過“破壞性”建設(shè)以獲得發(fā)展空間。老城社會(huì)構(gòu)成多元，簡單一拆了之，勢(shì)必破壞這一特征?；谏鐓^(qū)治理，避免社會(huì)排斥，使得城市人群的構(gòu)成達(dá)到均衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，是中國的老城地區(qū)更新的重要任務(wù)。

另一方面，新城和新區(qū)在未來的發(fā)展仍會(huì)占有一席之地。新城新區(qū)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)是解決歷史錯(cuò)誤，解決既有中心地區(qū)人口過度聚集、無法滿足基本居住、攤大餅發(fā)展等問題，值得進(jìn)行全新探索。而從由此產(chǎn)生的基本土地利用模式到具體城市支撐系統(tǒng)的技術(shù)變革問題，給未來中國的實(shí)踐留有巨大空間。

面向未來的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化將體現(xiàn)下述核心特征：

（1）“國土均衡”：均衡不是均勻，而是各擔(dān)其職，各取所需。

（2）“城鄉(xiāng)融合”：這是政治目標(biāo)，但不意味著城鄉(xiāng)完全用一個(gè)模式進(jìn)行建設(shè)。一城、一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)、一村是有機(jī)的整體，是一個(gè)和而不同的整體。

（3）“綠色健康”：綠色城鎮(zhèn)化是必然道路。

（4）“智慧創(chuàng)新”：以科技進(jìn)步為支撐，全面提升城鄉(xiāng)發(fā)展智能化、智慧化水平。老老實(shí)實(shí)用好現(xiàn)有技術(shù)，一點(diǎn)一點(diǎn)提升社會(huì)治理能力。

（5）“包容共享”：大數(shù)據(jù)時(shí)代賦予我們對(duì)目標(biāo)人群深入觀察的能力，未來規(guī)劃響應(yīng)多元人群的差異化需求，促進(jìn)城市空間資源的公平分配及社區(qū)協(xié)同治理，建設(shè)真正意義上包容性更強(qiáng)的人民城市，是我們應(yīng)該期待的前景。

（6）“文化繁榮”：既要對(duì)歷史懷有敬畏之心，停止對(duì)歷史資源的揮霍與破壞；更應(yīng)該充分發(fā)揮創(chuàng)造力，為未來留下一份帶有中國特色的遺產(chǎn)。

（7）“治理現(xiàn)代”：城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化是未來中國城鎮(zhèn)化可以持續(xù)健康發(fā)展的基本保障，涉及國土管理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、整體和諧、協(xié)同治理等一系列問題。

通過發(fā)展模式和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立一套全面可行的信息技術(shù)平臺(tái)，以及系統(tǒng)化的科學(xué)決策支撐體系，從而推動(dòng)傳統(tǒng)單目標(biāo)分治向多目標(biāo)融合的治理模式轉(zhuǎn)變。邁向2035和2049，我們才剛剛起步，未來，更多新時(shí)代高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的具體技術(shù)策略和技術(shù)指標(biāo)尚需諸位探討。

注：本文根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)速記整理，經(jīng)發(fā)言嘉賓確認(rèn)