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研究背景

《國(guó)內(nèi)外特大城市建設(shè)管理的體制機(jī)制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒》是北京總規(guī)修改專(zhuān)項(xiàng)課題之一，由北京市規(guī)劃委委托。

目前我國(guó)國(guó)家高層和全社會(huì)對(duì)于城市建設(shè)品質(zhì)與生活環(huán)境的關(guān)注已經(jīng)達(dá)到了空前的高度。轉(zhuǎn)型期的首都北京既肩負(fù)升級(jí)發(fā)展的使命，又面臨摒除一些棘手問(wèn)題的難題。北京現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施管理體制機(jī)制仍存在一定問(wèn)題：現(xiàn)有的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制主要著眼于規(guī)劃內(nèi)部層次的技術(shù)完善，而對(duì)于那些在保障規(guī)劃實(shí)施上發(fā)揮關(guān)鍵作用的相關(guān)部門(mén)配套政策運(yùn)用不足，從而導(dǎo)致規(guī)劃體系與政府操作體系存在一定的脫節(jié)，進(jìn)而影響了規(guī)劃實(shí)施并制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮。

研究意義

（1）梳理北京規(guī)劃實(shí)施管理的關(guān)鍵問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，確定規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制研究的專(zhuān)題方向；

（2）針對(duì)專(zhuān)題研究的方向，分類(lèi)型、分差別地對(duì)國(guó)內(nèi)外典型城市規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制的具體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)分析和詳細(xì)解讀，并甄別其中的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)；

研究主題、對(duì)象與內(nèi)容

基于國(guó)內(nèi)外制度環(huán)境的差異和發(fā)展階段的區(qū)別，本課題采取分類(lèi)型差別化的研究主題。

對(duì)于國(guó)外研究部分，主要針對(duì)北京當(dāng)前出現(xiàn)的一系列諸如交通擁堵、住房緊缺、環(huán)境污染加重、資源過(guò)度消耗等城市病，梳理出亟待解決和深入研究的主題，包括城市設(shè)計(jì)實(shí)施管控、重點(diǎn)特色地區(qū)風(fēng)貌管控、綠隔地區(qū)規(guī)劃實(shí)施管控、都市圈規(guī)劃與區(qū)域協(xié)作、新城規(guī)劃建設(shè)與實(shí)施等五個(gè)方向。

對(duì)于國(guó)內(nèi)研究部分，鑒于國(guó)家政策、制度大背景的統(tǒng)一性，課題研究中主要采取片段式的提煉總結(jié)方式，旨在凸顯優(yōu)于甚至創(chuàng)新于北京的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，包括控規(guī)實(shí)施、舊城更新、生態(tài)保護(hù)、土地盤(pán)活等當(dāng)前國(guó)內(nèi)特大城市共同關(guān)注的方向。

研究方法

圖1：研究技術(shù)路線(xiàn)圖

研究成果

城市設(shè)計(jì)實(shí)施管控

針對(duì)北京的城市設(shè)計(jì)實(shí)施中反應(yīng)的權(quán)威性不足、層次絮亂、社會(huì)公正性缺位、效率較低等四個(gè)方面的問(wèn)題。研究主要選取紐約的區(qū)劃制度和統(tǒng)一土地使用審議制度以及首爾的地區(qū)單位規(guī)劃與特別規(guī)劃區(qū)域制度進(jìn)行比較、借鑒。從行政機(jī)制、法律機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制以及反饋機(jī)制四個(gè)方向進(jìn)行背景分析，將規(guī)劃編制、實(shí)施、反饋的流程進(jìn)行深入剖析（圖2，圖3），同時(shí)以紐約南河岸項(xiàng)目以及首爾國(guó)立現(xiàn)代美術(shù)館的案例分析，來(lái)進(jìn)一步解析過(guò)外特點(diǎn)城市設(shè)計(jì)實(shí)施管控的經(jīng)驗(yàn)。

圖2：紐約統(tǒng)一土地使用審議過(guò)程

圖3：首爾特別規(guī)劃區(qū)域制度的運(yùn)作流程、行政主體與責(zé)任主體

重點(diǎn)特色地區(qū)風(fēng)貌管控

報(bào)告選取法國(guó)巴黎介紹國(guó)外特大城市種地特色地區(qū)風(fēng)貌管控研究，報(bào)告首先明確了法國(guó)的規(guī)劃行政體系以及權(quán)限（圖4），法國(guó)城市規(guī)劃的基本框架是由公共服務(wù)綱要、稱(chēng)帝規(guī)劃地域指令、地區(qū)國(guó)土規(guī)劃綱要、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展綱要以及地方城市規(guī)劃共同組成，而在風(fēng)貌管控中，保護(hù)區(qū)規(guī)劃優(yōu)于地方城市規(guī)劃。

圖4，法國(guó)《城市互助與更新法》后的規(guī)劃體系簡(jiǎn)表

保護(hù)區(qū)規(guī)劃作為一個(gè)不斷拓展的保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)劃，體現(xiàn)了法國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)的觀念從不可替代到可再利用的可持續(xù)理念（圖5），而現(xiàn)今實(shí)行的建筑，城市和風(fēng)景遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)規(guī)劃實(shí)施管控體系，通過(guò)國(guó)際主導(dǎo)、地方輔助、工作參與以及規(guī)劃一步到位（圖6）實(shí)現(xiàn)了評(píng)審、財(cái)政、執(zhí)行三者統(tǒng)一。同時(shí)，在巴黎保護(hù)區(qū)規(guī)劃的制定和實(shí)施中，國(guó)家建筑師、規(guī)劃師和拆除許可證的特色管控制度，以及遺產(chǎn)基金會(huì)和協(xié)會(huì)提供的資金和人力資源都起到了不可磨滅的作用。

圖5，法國(guó)現(xiàn)行遺產(chǎn)保護(hù)構(gòu)成體系

圖6，Benodet的ZPPAUP規(guī)劃中有關(guān)建筑體量的導(dǎo)則

綠隔地區(qū)規(guī)劃實(shí)施與管控

針對(duì)北京綠隔地區(qū)規(guī)劃實(shí)施和管控中出現(xiàn)的上下利益錯(cuò)位、部門(mén)協(xié)調(diào)不足以及鄉(xiāng)村肥瘦不均、大企業(yè)欠賬等問(wèn)題，報(bào)告選取倫敦綠帶以及首爾開(kāi)發(fā)限制區(qū)進(jìn)行研究。倫敦綠帶通過(guò)從1938年到2011年，70年的不斷修訂的綠帶法規(guī)確保了綠帶政策的法律權(quán)威性。通過(guò)嚴(yán)格管控與堅(jiān)持總量動(dòng)態(tài)平衡的管控舉措以及政府監(jiān)督和社區(qū)居民參與的監(jiān)督檢查機(jī)制（圖7），確保綠帶政策的實(shí)施。

圖7，綠帶實(shí)施規(guī)劃監(jiān)督部門(mén)與職能

都市圈規(guī)劃與區(qū)域協(xié)作機(jī)制

東京和首爾作為國(guó)際化的首都，在首都圈規(guī)劃、建設(shè)管理方面取得了較好的成績(jī)，東京首都圈通過(guò)統(tǒng)一劃分的政策區(qū)域以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策區(qū)域方向來(lái)確保歷次規(guī)劃的連續(xù)、體系的層次分明以及功能分區(qū)的合理。并通過(guò)法律體系的完備，打破行政壁壘實(shí)現(xiàn)良好的跨區(qū)域合作。

新城規(guī)劃建設(shè)與實(shí)施機(jī)制

新城規(guī)劃選取了巴黎作為特色研究，報(bào)告首先比較巴黎新城相較于倫敦第一代新城的優(yōu)勢(shì)，（表1），并對(duì)巴黎新城進(jìn)行特色梳理，指出法國(guó)新城成功的要素條件。（表2）同時(shí)法國(guó)由政府部門(mén)設(shè)立的新城開(kāi)發(fā)公司在新城規(guī)劃中的作用：由政府干預(yù)到合作，在最終成為新城建設(shè)開(kāi)發(fā)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。

表1，法國(guó)新城與英國(guó)第一代新城比較

表2，法國(guó)新城特點(diǎn)及區(qū)位

國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃、建設(shè)管理的創(chuàng)新體制和機(jī)制

國(guó)內(nèi)研究部分主要選取在規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制方面有所創(chuàng)新并有一定代表意義的國(guó)內(nèi)典型城市，從行政、財(cái)政、法規(guī)、運(yùn)作以及其他保障機(jī)制為北京提出借鑒。

在行政機(jī)制方面，深圳、武漢、上海建立了“規(guī)、土”兩局合一，較好地協(xié)調(diào)了部門(mén)之間的規(guī)劃及實(shí)施關(guān)系；深圳行政管理制度改革和功能區(qū)設(shè)立一定程度上保障了多中心規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)；成渝地區(qū)集體土地交易機(jī)構(gòu)的成立為集體土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，助推了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

在財(cái)政機(jī)制方面，深圳市“第二次土改”的土地管理制度綜合改革導(dǎo)向下的地資本化運(yùn)作的金融政策、金融保障運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，推動(dòng)了城市的更新改造；成渝及安徽地區(qū)土地資本化政策有力的推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

在法規(guī)機(jī)制方面，深圳有關(guān)城市更新、基本生態(tài)空間保護(hù)的法規(guī)，武漢有關(guān)“一張圖”管理等一系列法規(guī)、成渝地區(qū)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī)都有力的保障了相對(duì)應(yīng)各層面規(guī)劃的實(shí)施。

在運(yùn)作機(jī)制方面，深圳針對(duì)不同發(fā)展階段制定了相應(yīng)的規(guī)劃編制體系，與規(guī)劃實(shí)施形成了緊密結(jié)合的關(guān)系；上海市建立了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制與分類(lèi)型差別化通道的規(guī)劃審批平臺(tái)流程，并且創(chuàng)立了從“結(jié)果評(píng)判”走向“過(guò)程監(jiān)測(cè)”的年度監(jiān)測(cè)計(jì)劃；武漢市構(gòu)建了全市統(tǒng)一的法定規(guī)劃管理用圖，即“一張圖”，作為法定規(guī)劃管理平臺(tái)；這些都有力地推動(dòng)了規(guī)劃實(shí)施。

在其他保障機(jī)制與政策方面，深圳構(gòu)筑了分類(lèi)分層次的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，成渝及安徽地區(qū)也建立專(zhuān)門(mén)促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策。